政府工作报告：到底要不要“做大”国有企业
发布时间：2024-03-15
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刚刚闭幕的全国人大十四届二次会议，李强总理的政府工作报告在涉及国企改革的内容上，提出“深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力。建立国有经济布局优化和结构调整指引制度”。之前一般的提法都是“做强做优做大”国有企业，在我印象中，这应该是首次只提了“做强做优”。
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历史的经验和教训告诉我们，
一味做大国企不是最好的选择
新中国成立后的三十年，是消灭私有制建立公有制的三十年。
1980年之前，中国没有私营企业，只有国有（营）企业，一枝独秀。所有民营企业包括个体工商户都被当作“资本主义尾巴”割了。1949年我国的GDP约为1756亿美元，1980年约为1911亿美元。1980年之后，虽然借助改革的春风，但国有企业更多的仍然是修修补补，无论“承包”还是“租赁”，终究没能把国企从低效无效的泥淖中拯救出来。大量的国有企业依然面临着亏损或倒闭的危机。1998 年全国 25 万户的国有企业利润才 214 亿，不到今天中央企业一个月的零头。时任政治局常委的朱镕基同志大刀阔斧地推行了国企“破三铁”改革，长痛不如短痛，要用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。随之而来的，就是97年到03年之间的“下岗潮”。即使到现在，依然有着大量的文学影视作品在描述当年尤其是东北“下岗潮”那段沉痛的历史。——1997-2003年，国有企业就业人数由1.1亿降至0.69亿。——1997-2003年，国有及国有控股企业户数从23.8万户减少37%至15万户。但同时，我们也可以看到阵痛期之后催生了除了国有经济之外的其他所有制经济的腾飞。截至2023年，我国GDP达到126万亿，全国登记在册民营企业数量超过4900万户，民营企业在企业总量中的占比达到92.3%。2021年底，我国国有控股工业企业的资产总计超过51万亿元，而私营工业企业的资产总计超过40万亿元。国有控股工业企业营业收入累计超过30万亿元，而私营工业企业营业收入累计超过50万亿元。2021年国有控股工业企业利润总额累计值超过20万亿元，而私营工业企业利润总额累计接近30万亿元。有一种说法叫“56789”，就是民营经济贡献了中国经济50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业，还有90%以上的企业数量。新中国成立的前三十年的教训告诉我们，一味地追求做大国有企业是行不通的；新中国成立的后四十年的经验告诉我们，改革开放，发展民营经济，实现国民共进，才能形成经济发展的良好生态。但是，在空间一定的前提下，如果我们一味追求做大国有企业，就会挤压民营企业的生存和发展空间，民营企业就会越做越小，或者我们也无视民企做小的结果。
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实施分类改革，
回归国企的核心功能定位
几乎全世界所有的国家都有国有企业，社会主义国家是这样，资本主义国家也是这样。所不同的是，到底哪些行业应该是国有企业，哪些行业可以是国有企业？
2015年12月29日，国资委、财政部、发展改革委“立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要”，发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为“商业类”和“公益类”。我一直强调，对国有企业进行功能定位，是因企施策推进国企改革的基本前提。对于公益类企业，主要以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。即使是发达的资本主义国家，其背后也有政府的影子。商业二类国有企业，关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务，有别于商业一类企业。尽管这样的分类独具中国特色，采取类似公益企业的监管手段尚可理解。但是，对于处于充分竞争行业和领域的商业一类企业，完全应该按照市场化的规则，让其具有法人地位，独立核算，自负盈亏，在市场竞争中不断发展壮大。但可惜的是，我们在对国有企业的管理中，只是做到了“分类”，并未做到“分类管理”，依然是“一把尺子量到底”。特别是对于商业一类企业，采取准公益类，或者商业二类企业的监管模式，不但做大不了国有企业，使其不能在充分竞争的市场环境中得到历练和成长。而且，这类企业仍然占据着国家资源，依赖政府支持，包括商业银行等机构的差别对待，严重挤压了民企的生存空间，挫伤了民营企业家的积极性和安全感。导致国企低效无效，民企信心不足，结果是两败俱伤。分类改革的目的，就是国家和政府应当管该管的，比如公益类企业，那是花大家（纳税人）的钱，为大家做事；不去管不该管的，比如商业一类企业，让市场去推动或者淘汰，出资人回归股东本位。国家和政府的定位应当像对待民企一样，企业的义务就是“依法经营，照章纳税。”
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提倡中性竞争，
围绕核心竞争力打造才是企业努力的方向
长期以来，国有企业在政府各项优惠政策的精心呵护之下成长，依托政府的援助和补贴得以在激烈的市场竞争存活和发展，一旦严格高标准的国有企业规则开始实施，国有企业将会受到极大影响和遭遇各类问题。因此，将中性竞争原则及早确立下来不容忽视。
正如今年人大报告中提到的，“激发各类经营主体活力。国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量。”如何让国企和民企处于同等的竞争环境中，或者说国企和民企遵循竞争中立的原则，强调竞争的公平性，混合所有制改革应该说是一个非常好的手段。2013年十八届三中全会确立混合所有制改革的指导思想，2015年发布混合所有制改革的指导意见，同年制定混合所有制改革实操规则，接下来的国企改革三年行动方案，我们一直都在推动混合所有制改革的进程。通过混合所有制改革，首先，可以促进市场进入平等和公平竞争，降低或者说彻底拆除竞争行业和领域的准入门槛，在充分竞争领域，没有国企和民企之分，也不应该有国企和民企之分。其次，混改有利于增强市场主力活力和资源配置效率，真正发挥竞争的优胜劣汰功能，促使参与市场竞争的所有企业真正提升核心竞争力，增强发展活力，提高发展质量，从而在全社会范围内实现资源的有效利用。最后，混改有利于优化国有企业治理结构和运行机制，这也是促使国有企业市场活力和发展质量提升的根本动力。
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鼓励国民共进、
平权保护市场主体是改善营商环境的根本
“推进重点领域和关键环节改革攻坚，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，推动构建高水平社会主义市场经济体制。”
今年政府工作报告中的这段话中，首先强调市场在资源配置中的作用，而且是决定性作用，强调市场经济的地位。其次是政府作用的发挥。在市场经济环境里，政府的作用是“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，政府权力是制定规则，且维护规则，这一点很重要。换句话说，政府充当的是裁判员角色，绝不能下场踢球，成为国企经营的替代者。第三，市场经济就是法治经济。法治经济的本质是市场参与者对自己的行为有预判性，不能简单粗暴的一个政策影响一个企业或者一个行业，让企业无所适从。正在进行的国有企业改革，还应该注重和强化国有企业信息披露，使国有企业和政府的商业行为在透明公开的环境中进行，将其置于社会和公众的监督之下，对国有企业的商业活动进行有效的约束。让国企和民企一样，成为“自主经营，自负盈亏”的商业主体，承担“合法经营、照章纳税”的法定义务，从而实现国民共进，公平竞争，平等保护。——“始终把民营企业和民营企业家当作自己人”。无论是民营企业在改革开放中所起的作用，还是“56789”的现实，不需要任何人提醒，民营企业和国有企业本来就是一家人，无需强调。如果一定要这样说，那可以倒过来说民营企业应该始终把国有企业当作自己人，似乎更符合客观现实。——“国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量。”不仅国有企业、民营企业、外资企业，还有集体所有制企业，个体工商户，都是经过合法登记的市场主体，都应该受法律保护，而且是平等的保护。合法经营，照章纳税，都对国家和人民有贡献。反过来，都应该受到法律的惩罚。或许有一天，我们在这样的语境下，不再分国有、民营或者外资，他们都是企业，都是中国的企业，都应该一样地受到法律的保护。好比公民的概念，公民是不分性别、种族、受教育程度的。所以，我们不会去区分男公民还是女公民，汉族公民还是藏族公民，识字公民还是文盲公民。——“全面落实促进民营经济发展壮大。”特定时期，也许需要特定的提法。但从市场经济就是法治经济的这一结论出发，阶段性的政策鼓励总是替代不了长期稳定的法律导向。我们更应该通过立法，“进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题”。历史的经验和教训也告诉我们，任何一部法律，其价值都远远超过朝令夕改的那些所谓的“优惠政策”和“鼓励措施。”所以，真正需要做大的，到底是国有企业，还是民营企业？还是二者都应该做大，或者还是根本不需要做这样的划分？很多事情，其实没那么复杂，有句话叫“大道至简。”小平同志当年的一个“白猫黑猫论，”非常直白，通俗易懂，但却蕴含着深邃的哲理。
