区县如何深化国有资本投资、运营公司改革？
发布时间：2024-08-12
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二十届三中全会通过的《决定》明确提出“深化国有资本投资、运营公司改革。”“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。”
将地方融资平台改革转型与深化国有资本投资公司、运营公司改革结合起来，这对于区县国资国企发展具有重要意义。
如何推进地方融资平台改革转型？如何深化国有资本投资公司、运营公司改革？
显然，国有资本投资公司、运营公司是重大国资国企改革举措。
2013年十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”
2015年22号文指出，要“改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。”
2018年23号文提出“国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。”
作为国有资产管理体制改革的重要措施，国有资本投资公司、运营公司在实践中快速发展，央企、省属国企、地市级国企、区县级国企都涌现出一批国有资本投资公司、运营公司，并取得了不错的成效，对于国有资本运营和保值增值起到了积极作用。
当前，地方财政财力紧张、债务监管政策严格、化债融资压力巨大、产业发展任务极重，这都对区县推动地方融资平台转型、运作国有资本投资公司、运营公司提出了新问题、新挑战。
相比其他层级的国有企业，区县级国有企业普遍面临着体量小、资源少、发展质量低、债务压力大、市场化程度低等问题，并且国有资本规模小、可投产业有限、可用资源不多等，在推行国有资本投资公司、运营公司上遇到的问题更多。
因此，区县国资国企重组整合采取国有资本投资公司、运营公司模式就要立足自身实际情况，科学设计重组整合模式以及国有资本投资公司、运营公司的战略定位及核心功能，解决体制机制问题。
1、区县国有资本投资、运营公司的战略定位与核心功能对于区县国资国企来说，国有资本投资公司、运营公司的战略定位是什么？国有资本投资公司、运营公司与实体国有企业的关系是什么？从战略定位与发展模式来说，区县国有资本投资公司、运营公司主要有两个特点：第一，区县国有资本投资公司、运营公司是综合性国有资本运作平台，国有资本投资公司和运营公司不是二选一，而是二者兼具。从政策及国有资本投资公司、运营公司的定义来说，两类公司都是国有资本市场化运作的专业平台，但二者区别很明显。国有资本投资公司以国有资本对产业的控制力和影响力为核心，以国有资本布局优化和结构调整、提升产业竞争力为目标，围绕产业进行战略性核心业务的控股，以投融资、产业培育、资本运作为主要手段，推动产业的进退、产业聚焦和产业价值链打造。国有资本运营公司以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，围绕财务性持股，以股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量为手段，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。对于区县来说，在严峻的融资化债形势下，普遍面临着存量资产盘活的问题和投资管理的问题。同时，也承担着地方政府赋予的招商引资和产业孵化、培育的重大任务。因此，区县国有企业现阶段的战略定位是以产业型的国有资本运营为主、产业投资为辅的综合性国有资本投资运营模式。第二，区县国有资本投资公司、运营公司的资本功能和管控功能可以二者兼具，也可以只承担资本功能。区县国有企业呈现出历史久、主体多、重组整合频繁、股权关系复杂、历史遗留问题多等特征。尤其是存在着复杂的债权债务关系甚至涉及隐债问题，因此，整合难度大、管控难度高。因此，从实际出发，区县改组或者新建国有资本投资公司、运营公司后，与其他国有企业的关系相对要复杂一些。从关系上看，国有资本投资公司、运营公司与其他国有企业可以是协同关系，也可以是管控关系，即：小国投模式、中国投模式、大国投模式。协同关系就是横向协同。国有资本投资公司、运营公司与其他国有企业是兄弟单位，实现股权划转、财务报表，但实质各自独立运营。这种模式下，国有资本投资公司、运营公司只承担资本功能，如融资、增信、担保等，其他国有企业自主经营，从集团管控上是“形似而神不似”。管控关系就是纵向管控。国有资本投资公司、运营公司与其他国有企业是上下级，既实现了股权划转、财务报表，也实现了对其他国有企业的实质性管理，包括财务、人员、业务、风险等统一管控，这可以称之为真正的集团管控模式。介于中间状态的就是中国投模式，也就是实现对一部分业务和子公司的管控，但还有一部分业务和子公司独立运营。从资本功能上看，国有资本投资公司、运营公司承担资本运作、产业赋能的任务，主要有以下四种核心功能：第一，资本整合。坚持“有所为有所不为”，加快国有资本布局优化和结构调整，推动国有资本实现“三个集中”，聚焦主责主业谋发展，提升国资国企发展质量和效益效率。对此，区县国资国资要在国有资本投资公司、运营公司模式下完成三大任务：一是加快内部重组整合，通过重组整合、合并同类项，按照“一业一企”实现专业化经营。二是加快存量资产盘活，通过出租出售等各种方式加大“两资两非”退出力度。三是“走出去”加快对区域外优质资产、资本和资源的整合获取。第二，产业投资。坚持围绕战略性新兴产业、地方特色优势产业两大维度开展产业投资，以国有资本投资带动产业转型升级和战略性新兴产业的培育及地方优势产业的价值放大和市场化发展。对此，国有资本投资、运营公司要通过设立产业母基金、产业基金等方式，加强与央企、省地市国企、优质民企、金融机构的合作，围绕区域的战略性新兴产业加大投资力度、加强投资管理，拓展创业投资，推动资本证券化等。第三，增信赋能。坚持区域融资一盘棋的原则，持续塑造国有资本投资公司、运营公司在资本市场上的品牌，持续提升国有资本投资公司、运营公司的信用等级，为区县国资国企拓展融资渠道、提升融资效能提供保障。对此，国有资本投资公司、运营公司要尽可能创造条件，围绕交易所335窗口指导意见等推进产业化转型，调整业务结构、重塑商业模式，积极发挥高信用评级和旗下优质企业的优势，创新融资产品，拓展融资渠道，并为国企融资提供担保等。第四，资本服务。严格遵循国家财政、金融政策，加快拓展股权融资、金融服务和类金融业务，推动区域资本聚集，为区域国资国企发展及区域产业发展提供优质资本服务。对此，国有资本投资公司、运营公司要围绕区域科技创新、产业培育等需求，与金融机构合作逐步发育科技金融、普惠金融等各类金融服务，同时基于实际业务需求打造融资租赁、商业保理等类金融业务，支持实体经济发展。2、区县国有资本投资、运营公司的市场化转型与体制机制改革显然，区县国有资本投资公司、运营公司是地方融资平台改革转型的一个重要方向，对于解决区域国有资本和国有企业发展问题具有重要意义。地方融资平台要融入国企改革的大势中，加快推进自身的转型发展。因此，区县国有资本投资公司、运营公司的成功运营需要地方政府、国资监管机构和国资国企的共同努力。第一，国资监管模式创新。加快推动政企分开、政资分开，建立以管资本为主的国资监管体制，这需要在新时代、新形势下推进国资监管模式创新，实现区县政府、国资监管机构、国有资本投资公司、运营公司的合理分工和有效监管。一是合理授权、激发活力。应该根据国有资本投资公司、运营公司的实际情况，加大对两类公司的授权力度，按照“一企一策”原则将履行出资人职责授予两类公司，严格制定并按照国资监管清单履职，并加强对两类公司的考核评价，包括战略使命评估。二是优化治理，提高效能。以建立中国特色企业制度为核心，加快优化国有资本投资公司、运营公司的公司治理体系，完善治理结构、优化治理规则、提高董监高的综合素质与履职能力，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。第二，投融资模式创新。资金是区县国有企业的命脉，是防风化债、生存发展的基础。因此，区县国有资本投资公司、运营公司原则上不从事具体生产经营活动，其主业是管资本，其重点工作就是解决钱从哪里来（融资）、钱到哪里去（投资）、钱怎么流转变现（保值增值）的问题。一是统一融资体系。国有资本投资公司、运营公司要统一融资功能，实现“统一融资管理”。要充分利用现有的有利条件加快提高信用评级，大多高信用、多主体、多渠道的融资体系，突破借新还旧的瓶颈，统筹股权与债权、直接与间接、国内与国际融资，成为区县融资新引擎。二是打造专业投资体系。要整合不同的投资主体和投资平台，以产业为核心，建立产业全生命周期的投资体系，增加前中期创投项目的投资，建立创业投资孵化、股权投资、上市公司投资等专业投资平台，统筹股权投资、债权投资、融资租赁、IPO等投资，建立专业的投研体系、投决体系、投后体系，培育专业化投资管理队伍，探索项目跟投等激励机制。三是整合投资资源。与金融机构、央企、省属国企、知名民营、外资投资机构、行业龙头企业等建立战略合作，积极引入优秀机构、人才、资金等，推动优质投资资源要素的聚集，带动社会投资的协同发展。第三，集团管控模式创新。国有资本投资公司、运营公司经营模式是典型的产融结合模式，通过产融结合、产融互动，以资本赋能实体经济发展。因此，这必然需要国有资本投资公司、运营公司解决与下属实体供公司的关系，推动国有资本和国有企业做强做优做大。一是科学选择集团管控模式。要根据不同业务的发展需要，对资本类业务、保障性业务实行强管控，对市场化业务实行弱管控，强化参股公司管理。综合运营战略型管控、财务型管控、运营型管控等不同管控模式，建立混合管控模式。二是完善组织体系。明确国有资本投资公司、运营公司与业务公司的分工，建立“小总部强总部、大产业实业务”的组织体系，总部强化综合保障、业务引领、风险控制职能，建立授权机制，推动业务经营的资源、权力下沉。三是规范管理。严格按照公司法和相关法律法规要求建立对子公司的管控模式，按照公司章程、投资协议等优化公司治理。同时建立战略、经营业绩、财务、人力资源、投资等各项工作的管理流程、制度，建立健全合规管理体系，推进数智化赋能，提高管理效率。第四，市场化经营机制创新。区县国有资本投资公司、运营公司按照新一轮国有企业改革深化提升行动的要求，要加快推进市场化经营机制改革，以人才为切入口，推动目标管理、薪酬改革、绩效管理改革等，以激发动力活力。一是组织瘦身。解决组织臃肿、人浮于事的问题，以价值创造能力为核心，以人效指标为基础，合理设置部门、岗位，严控编制，提高组织的效益效率。二是队伍建设。加快建立人才梯队，对人才进行差异化分分类管理，建立以工作实践为核心的人才开发体系，控制队伍规模、优化队伍结构、提高队伍整体素质，引进及培养资本运作、业务经营等高素质人才。三是薪酬绩效改革。进一步提高薪酬管理的市场化水平，建立全员绩效考核模式，探索实施项目跟投、超额利润分享等中长期激励方式，建立以岗位价值为基础、以业绩贡献为核心的内部分配制度。
