近日,二十届三中全会《关于进一步全面深化改革,推进中国式现代化的决定》公布。其中,关于国资国企改革的内容主要是:
深化国资国企改革,完善管理监督体制机制,增强各有关管理部门战略协同,推进国有经济布局优化和结构调整,推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位,完善主责主业管理,明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中,向前瞻性战略性新兴产业集中。健全国有企业推进原始创新制度安排。深化国有资本投资、运营公司改革。
建立国有企业履行战略使命评价制度,完善国有企业分类考核评价体系,开展国有经济增加值核算。推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革,健全监管体制机制。
下面,老吴对其中一些重点问题与新提法,解读如下:
一、战略协同
近年来,虽然经营性国有资产集中统一管理工作一直在推进之中,但目前仍然存在“多龙治水、各管一摊”的局面。例如,产业类国有企业由国资委监管,金融国资由财政部门监管,文化国资由宣传部门监管,个别党政部门与事业单位所属国企仍然没有改制与脱钩,等等。
即使在国资委监管的国有企业,仍有是多个部门参与管理。例如,除了国资委之外,组织部门负责领导人员管理,人社部门负责工资总额管理,财政部门负责国有资本经营预算,发改委负责混改工作,等等。
“多龙治水、各管一摊”容易造成政出多门,导致改革与监管政策缺乏战略协同,基层无所适从,增加了沟通成本和执行成本。因此,应该注重改革的整体性、系统性与协同性,加强顶层设计,构建顶层统筹、权责明确、运行高效、监管有力的国有经济管理体系。
二、核心功能问题
自从去年底召开的中央经济工作会议以来,“增强核心功能”的顺位便摆在“提高核心竞争力”之前。这是因为二十大之后,国有企业的功能作用被提到了重要议事日程。
国有企业存在的意义到底在哪里?《决定》提出要更好发挥市场机制作用,同时也提到要弥补市场失灵。国有经济无疑是弥补市场机制失灵的有效工具之一。因此,在推进中国式现代化过程中,国有企业要发挥特殊的功能和作用,包括发挥科技创新、产业控制与安全支撑的“三个作用”。国有资本作为一种稀缺资源,要聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务四大核心功能。
发挥三大作用,增强四大核心功能,这就是国有企业的新使命、新任务。也就是说,今后国有企业主要做民营企业做不了、做不好的事情。
三 、主责主业
每一家国有企业只有坚守主责主业,才有其存在的价值。当前国有企业一般会被核定1-3个主业(国有资本运营公司除外),偏离主责主业将会被问责。上阶段的国企改革的一项重要内容,就是剥离低效无效资产,剥离非主业、非优势资产,即“两资”“两非”。
但是,部分国资监管机构为了实现保值增值的任务,有时候会对监管企业“赚快钱”的行为“睁一只眼闭一只眼”,导致国有企业投资金融、地产,出现脱实向虚的苗头。
因此,应该由财政部、发改委和国资委等多部门联合出台国有资本重点投资领域和方向,建立国有经济布局优化和结构调整指引制度,就像外资投资清单那样,明确哪些领域是国有资本“鼓励”、“限制”或者“禁止”的,把有限的国有资本用在刀刃上。
四、三个集中
第一个集中是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,第二个集中是关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域,第三个是前瞻性战略性新兴产业集中。
显然,第一个集中是垄断行业,第二个是公益保障类领域,第三个是充分竞争领域。今后,国有资本主要投向商业二类与公益类,国有资本要逐步从充分竞争领域有序退出。充分竞争领域的国有资本投资只保留战略性新兴产业与未来产业。
五、两类公司改革
组建国有资本投资、运营公司(即“两类公司”)是建立以管资本为主国资监管体制的重要举措。近年来,央企搞了19家投资公司试点(其中5家已经转正),2家运营公司试点。地方也相应设立两类公司或一体化公司。其中,山西省国有资本运营公司的模式备受瞩目。三层架构+三类公司的国资运营模式初具雏形。
但是,改革出现了一定程度的停滞。很多两类公司的功能定位不清,没有真正成为“履行出资人职责的机构”,只是翻了个牌,缺乏资本运作属性和能力。这次《决定》重提深化国有资本投资运营公司改革,两类公司的改革有望重启与加快。
六、精准考核功能价值
国有企业要服务国家战略需要,履行经济责任、政治责任与社会责任,这是新一轮国企改革的鲜明导向。
问题是,政治责任与经济责任如何考核与评价?老吴认为,对国有企业价值创造的考核不能是单一的,而应该是多元指标体系。除了经济增加值,还有功能增加值,品牌增加值,战新产业增加值,以及对国有经济布局优化与结构调整的增加值,等等,需要探索完善加强核算的方法。国有企业也要转变价值创造方式,注重ESG治理。
七、自然垄断行业的改革
对于能源、铁路等自然垄断行业改革,主要思路是纵向拆分,具体包括“放开两头,管住中间”“网运分开”“厂网分开”的方式。
中间的管网和运输环节具有自然垄断属性,要防止重复建设和无序管理,设立中国铁塔公司、国家管网公司就是典型案例;“两头”,包括生产、销售环节,要引入竞争机制,特别要对民营企业开放。
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